En carta a la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Refugiados, ACNUR, Terry Morel,  Alejandro Reyes Posada, asesor del ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, Juan Camilo Restrepo Salazar, precisó las cifras que se vienen manejando sobre el proceso que adelanta el Gobierno en materia de restitución de tierras a las víctimas del despojo.

“Considero necesario formular algunas precisiones, indispensables para una evaluación seria del tema de la restitución de tierras en Colombia”, dice Reyes Posada al referirse, a una carta también a la ACNUR del  senador Jorge Enrique Robledo.

Advierte el asesor ministerial que mal podría el Gobierno haber presentado cifras de tierras entregadas o tituladas tanto individualmente a campesinos, como colectivamente a minorías étnicas,  como restituidas “pues los mecanismos operativos para aplicar la Ley 1448 empezaron a operar en plenitud el 1 de enero de 2012 y aún no se ha inscrito el primer predio en el registro de Tierras Despojadas ni se ha llevado a consideración de los jueces ningún  proceso de restitución”.

Reyes Posada recuerda que desde agosto de 2010 hasta diciembre de 2011, el Gobierno del presidente Juan Manuel Santos, a través del NCODER, intervino 852.051 hectáreas de las cuales 831.155 corresponden a hectáreas adjudicadas a favor de familias campesinas  (566.535 por concepto de titulación de baldíos,  9.930 por concepto del Fondo Nacional Agrario y 8.914 por subsidio integral de tierras) y a comunidades negras  (80.401)  y pueblos indígenas (165.375).

Las restantes corresponden a 18.361 hectáreas que fueron objeto de restablecimiento de derechos a favor de familias desplazadas y 2.535 hectáreas provenientes de la Dirección Nacional de Estupefacientes, DNE, que fueron valoradas o calificadas positivamente para ser transferidas al INCODER.

Excelentísima Señora
TERRY MOREL
Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Refugiados, ACNUR
Bogotá, D.C.

Respetada  Señora Terry:

Circula una carta dirigida a usted por el senador Jorge Enrique Robledo, en la que pretende juzgar como fracaso la política de restitución de tierras; basa su equivocada percepción en unas cifras de metas anunciadas que, a su juicio, no pronostican que se pueda reparar a los 360.000 reclamantes en los próximos diez años, como considera que ordena la ley de víctimas y restitución de tierras, la cual no votó el senador Robledo en el Congreso.

Como asesor del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural y miembro del equipo que está diseñando la restitución, considero necesario formular algunas precisiones, indispensables para una evaluación seria del tema de la Restitución de tierras en Colombia, y no dejar pasar una caricatura del proceso, como las que suele realizar el senador Robledo para vencer en sus alegatos, llenos de datos, ciertos o falsos, pero envueltos en una nube de vaguedades y desconocimiento del problema, que invalidan sus conclusiones.

La ley 1448 de 2011 dispone que el registro de tierras despojadas se hará de manera gradual y progresiva, empezando por las áreas de mayor densidad de despojos. Eso explica que el estimativo de casos fallados por los jueces el primer año, 2012, sea sólo de 2.100 casos, pues el acopio de reclamaciones empezó desde el mes de junio de 2011, cuando la ley fue sancionada por el Presidente, pero el registro de despojos está empezando a estudiarse y documentarse, de manera que aún no han sido presentadas las demandas a los jueces.  En todo caso se dispondrá de la cantidad de jueces y magistrados que exija el proceso de restitución, atendiendo a la demanda de solicitudes efectivas que les sean presentadas sin limitarse a los estimativos que tuvo en cuenta el gobierno para estimar el número de predios y de hectáreas que serian objeto de las acciones de restitución y formalización, así como para valorar los costos y estimar el número de funcionarios y jueces que inicialmente serían requeridos  la ejecución de la ley.

La Ley ordena que la Unidad de Restitución y los jueces acumulen reclamaciones y resuelvan en un único proceso judicial las que correspondan a despojos masivos en un gran predio o territorio, que obedezcan a idénticas circunstancias.  Un proceso judicial, puede entonces, incluir muchos predios, una vez la Unidad de Restitución los trate como un conjunto geográfico, por ejemplo una vereda o corregimiento. No se trata de 2.100 predios o familias, como equivocadamente los presenta el senador Robledo. A partir del primer año, los casos aumentarán en progresión geométrica, idea que el Director de la Unidad expresó al afirmar que se cuadruplicarían, pero que no implica que en 2013 se aspire a restituir sólo 8.400 predios, como afirma el senador, sino muchos más.  

Que no se estime una cifra superior el primer año de operación obedece al procedimiento que se aprobó en la ley: una actuación administrativa, en donde la Unidad de Restitución recibe las reclamaciones, las estudia, hace la cartografía social con los desplazados para identificar los derechos usurpados, vincula los casos al registro de despojos y con base en ello efectúa el registro del predio, que garantiza la eficacia de la justicia y precave las actuaciones oportunistas de quienes pretendan indebidamente ser beneficiarios de la restitución, y una acción judicial, para la cual los jueces disponen de cuatro meses antes del fallo. Al empezar el proceso judicial el segundo semestre, y disponiendo el juez de cuatro meses para fallar, es lógico suponer que serán pocas las sentencias de restitución en 2012.

Para entender los calificativos de “esfuerzo monumental”, “record histórico” o “una verdadera revolución agraria”, expresados por el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural y el Presidente de la República para referirse a la restitución, es necesario contrastar la política de restitución con el tamaño del problema. Estos calificativos denotan el esfuerzo que el gobierno está realizando, que se refleja en la creación institucional, la reglamentación de la ley, la capacitación de funcionarios y jueces, la destinación de presupuesto adecuado a las previsiones realizadas y el alistamiento del registro de tierras despojadas, que supone una armonización y aprestamiento de bases de datos históricas. Esos calificativos están llamados a reafirmar el compromiso del gobierno con la restitución y expresar la voluntad política de hacerlos efectivos, así como el propósito de distribuir la propiedad de manera más equitativa.

La siguiente crítica del senador se refiere a la forma como se han presentado las cifras de tierras entregadas a campesinos durante el actual gobierno. Estas cifras corresponden al Plan de Choque que el Ministro de Agricultura dispuso desde septiembre de 2010, para terminar procesos agrarios de adjudicación y titulación de baldíos ocupados por campesinos y creación o ampliación de territorios colectivos de minorías étnicas, que además incluyeron las restituciones administrativas correspondientes a revocar las resoluciones de INCODER que habían declarado la caducidad de títulos de adjudicación de familias desplazadas, para reasignarlas a testaferros de los despojadores, con lo cual se habían legalizado despojos.

Las cifras corresponden al esfuerzo del gobierno para proteger, con títulos de propiedad, los territorios campesinos, indígenas y afrodescendientes, pues la inseguridad en la tenencia los hace más vulnerables al despojo por parte de bandas criminales. En sentido estricto, toda la población rural en regiones en conflicto ha sido víctima de la violencia, aunque no se haya registrado como tal, ni presente reclamaciones de restitución.

No puede sorprender que el programa de restitución de tierras despojadas se acompañe de todos los otros procesos de la política de tierras. En efecto, en regiones de colonización, el desplazamiento despojó de derechos de ocupación de baldíos a campesinos, y en ese caso, la adjudicación formal de los baldíos que ocupaban es una forma de restitución administrativa, que no requiere proceso judicial. Por eso la adjudicación de 566.535 de baldíos a sus ocupantes es parte de la protección de sus territorios contra el despojo forzado.

Otra parte del despojo ocurrió en grandes predios ocupados por familias campesinas, pero cuya titularidad formal aparece a nombre de terceros como propietarios, en conflictos de tenencia de años atrás. En esos casos también intervienen otros procesos agrarios de la vía administrativa, como la clarificación de la propiedad, la extinción del dominio por inexplotación o la recuperación de baldíos ilegalmente apropiados por medios fraudulentos en notarías y oficinas de catastro y registro. La restitución, en estos casos, asume la forma de clarificar a quién pertenece la tierra, y si se establece que es un baldío fraudulentamente apropiado, se regresa a la condición de baldío, y si es tierra desaprovechada por el propietario, se extingue el dominio y se titula a favor del campesino despojado que la trabajaba.

El senador Robledo alega que la cifra de tierras entregadas o tituladas, tanto individualmente a campesinos como colectivamente a minorías étnicas, que al terminar el 2011 ascendió a 831.155 hectáreas (*), quiso ser presentada por el gobierno como restitución a víctimas, cuando en realidad correspondía a procesos agrarios que existían en la ley desde hace muchos años. Incluso afirma que esa cifra corresponde a los promedios históricos de gobiernos anteriores desde 1990 y por tanto no constituyen un paradigma.

Mal podría el gobierno haber presentado esa cifra como restitución, pues los mecanismos operativos para aplicar la Ley 1448 empezaron a operar en plenitud sólo el 1 de enero de 2012 y aún no se ha inscrito el primer predio en el Registro de tierras despojadas ni se ha llevado a consideración de los jueces ningún proceso de restitución. Sólo 18.361 hectáreas fueron restituciones administrativas, al revocar actuaciones irregulares de cancelación de títulos de desplazados, realizadas por el INCODER en años anteriores a quienes se les reparó aún antes de regir la ley de restitución.

El proceso de restitución se inicia con el estudio de las 8.087 reclamaciones presentadas sobre 549.648 hectáreas, que hasta la fecha ha recibido la Unidad de Restitución. Se han abierto las oficinas de la Unidad de Restitución en Bogotá y Montería, y en el mes de febrero se abrirán otras 15 en las principales regiones donde se presentó el despojo, seguidas por otras 5, hasta completar 22 oficinas receptoras de reclamaciones en todo el país en el próximo trimestre.

El senador Robledo también reclama por el bajo número de jueces que decidirán las restituciones. Actualmente, sin haber recibido casos, hay disponibles 5 jueces especializados y al terminar febrero el Consejo Superior de la Judicatura nombrará otros 22, y luego escalonadamente se nombrarán otros, hasta completar 134 jueces y 60 magistrados de tribunales antes de 2014. Si el número de reclamaciones lo requiere, el gobierno y la rama judicial están dispuestos a aumentar las plazas hasta atender toda la demanda en procesos cortos, sin congestión judicial.

El escándalo que pretende suscitar el senador Robledo al sostener que en la reglamentación el gobierno eliminó la inversión de la carga de la prueba a favor de la víctima es otro sofisma de interpretación apresurada. La restitución requiere pruebas de la titularidad de los derechos despojados, que responde a la pregunta de quién es la víctima, aunque no tenga título, y la identificación del predio despojado, que contesta qué se despojó. Además debe contener las pruebas de los actos de violencia generalizados en el territorio, que llevaron al despojo o transferencia forzada del predio. Con este acopio probatorio, que efectivamente el gobierno ayudará a recoger para identificar a las víctimas y sus tierras, con el concurso de las mismas víctimas y sus comunidades, para incluirlos en el Registro de tierras despojadas, se produce, ante los jueces y durante la etapa del juicio, la inversión de la carga de la prueba en contra de los opositores de la restitución, quienes deben demostrar un mejor derecho.

En Colombia no se aprobó una ley por la cual quien afirme haber sido desplazado tiene el derecho a la titulación del predio que reclame; se aprobó un procedimiento ordenado, que permite la restitución de las tierras que fueron expoliadas, sin dejar de lado la protección constitucional de los propietarios legítimos. Para estos propósitos la actuación de la justicia transicional está basada en la actividad previa del gobierno, mediante la inscripción de los predios en los cuales ha verificado previamente el despojo o abandono a causa de la violencia.

Finalmente, el senador interpreta la distinción entre restitución y retorno formulada por el Ministro de Agricultura como prueba de que el gobierno pretende dejar en manos de empresarios las tierras a las que no retornen los desplazados, cuando la afirmación del Ministro tuvo el sentido de enfatizar que se restituirá, así el despojado no retorne, pues son derechos independientes.

El despojado necesita recuperar el patrimonio y su fuente de ingresos, y en aquéllos casos en los que se restituya tierras con proyectos productivos generadores de ingresos y el restituido no quiera retornar al predio, el artículo 99 de la ley de víctimas abre la puerta para que el juez autorice que, si lo acuerdan las partes, no se desmonte el proyecto productivo para devolver la tierra desnuda, sino que continúe generando empleo, e ingresos para el dueño de la tierra restituida, mediante un acuerdo con el inversionista, en el que el juez velará por los derechos y la justa participación del beneficiario de la restitución, reconociéndole la propiedad de la tierra. Eso es muy distinto, como concluye el senador, a que el gobierno quiera hacer del campo el paraíso de los banqueros, los monopolistas y las transnacionales, para convertir a los campesinos en peones.

No ignora usted, dada su experiencia, que el intento de restitución que decidió Colombia es el más ambicioso, por su escala, que se ha intentado en la historia reciente y que, si es exitoso, será un paradigma para superar los conflictos internos violentos en otros lugares del mundo. Además, el proceso resultó de la convicción profunda de saber que restituir a los campesinos, afrodescendientes e indígenas sus derechos territoriales y su dignidad es el camino más seguro para atacar las causas estructurales de la violencia, pues esa tierra fue el botín de guerra donde ahora se despliegan imperios criminales que drenan la riqueza social a costa de la miseria colectiva.

El primer paso de la estrategia de restitución fue la batalla del Presidente y el Ministro Juan Camilo Restrepo para lograr que la política se volviera la ley 1448 de 2011, sancionada en presencia del Secretario General de las Naciones Unidas, señor Ban Ki Moon, derrotando la oposición abierta y la oposición soterrada que tuvo en el Congreso el proyecto de ley.

A continuación se preparó la institucionalidad necesaria para operar la política, para lo cual el gobierno aprovechó la experiencia del equipo humano que protegió legalmente del despojo tres y medio millones de hectáreas durante los siete años anteriores, y concentró las bases de datos  acumuladas sobre despojo y desplazamiento, para poner en funcionamiento el registro de tierras despojadas, que será el corazón y el cerebro del proceso de restitución.

Crear instituciones en el Estado, como usted sabe, es un proceso dispendioso que exige estudios y diseños, aportes presupuestales, licitaciones, concursos para reclutar funcionarios, capacitación, protocolos de acción, infraestructura de locales, reglamentos y decretos para dar vida jurídica a los órganos operativos. Ese trabajo de equipo logró hacer todo lo anterior en el tiempo extraordinario de seis meses desde la aprobación de la ley, y llevamos un poco más de un mes abriendo oficinas regionales en las capitales donde se concentran los desplazados.

La restitución  ha tenido que afrontar otros retos formidables, de los cuales el mayor es la oposición de quienes serán despojados de las tierras usurpadas, que ha exigido una estrecha coordinación de las estrategias de seguridad y de restitución, para la cual se creó una nueva instancia en el ministerio de defensa, en todas las brigadas donde se focalizará la restitución, y se seleccionaron 12 distritos de restitución en los que se adoptará un programa especial de protección territorial a los reclamantes de restitución.

Ese ajuste de estrategias de seguridad pone como objetivo prioritario de la fuerza pública la protección de los territorios donde se hará la restitución de forma masiva y la defensa de los derechos de los restituidos y retornados. Esa alianza entre víctimas y fuerza pública permitirá neutralizar las amenazas y aislará cada vez más a quienes pretenden ejercer terror contra la población, hasta que puedan ser sometidos a la ley y el Estado restablezca su pleno control territorial.

La restitución, como usted conoce, ocurre en un contexto de extrema inequidad en la tenencia de la tierra, de compras masivas de tierra, entre otros, por narcotraficantes y corruptos, con una informalidad del 50% de los pequeños cultivadores y en medio de una apropiación ilegal de los baldíos de la Nación, que han reproducido el latifundio ineficiente a costa del trabajo de los colonos.

La política del gobierno frente a este hecho es combinar la restitución con los restantes procesos agrarios de recuperación de baldíos, asignación y titulación, creación de zonas de reserva campesina y saneamiento de tierras colectivas,  que en conjunto sí pueden significar una revolución agraria pacífica.

Con mi saludo cordial y mis más altos sentimientos de consideración y aprecio, me suscribo amablemente,

ALEJANDRO REYES POSADA
Asesor del Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural